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耍弄人民的惡作劇

耍弄人民的惡作劇──談行政院的核四公投案

@林義雄 02/28/2013

  公投,大多是弱勢的民間團體要求強勢的政府來辦理,或者國會中的少數為了避免多數的專制而要求公投,這是因為弱勢及少數認為他們的意見是沉默的大眾所贊同。

  二十年前,我參與的核四公投促進會要求核四公投,是認為國民黨政府強勢興建核四,違反沉默的多數民意。但是現在客觀環境已經不同。尤其是福島核災變以後,核電的巨大危險性和不可挽回的災害,已經成了先進國家的共識,歐洲已經有不少國家有了非核家園、或減少依賴核電的種種政策。台灣人民也把他們的沉默疑慮很具體的表現在各種場合。可以說,核電的危害以及反核的民意已經相當清楚。所以政府應該做的,是馬上停止繼續興建核電廠,並不需要多費手腳去辦理公投。

  是否興建核四的爭議,在1990年代,台北縣、台北市、宜蘭縣都舉辦過公投,並且都反對興建。當時各種其他議題要求公投的呼聲,也所在多有。習慣專制的國民黨政權,為了阻遏這種人民做主的公投潮流,所以在2003年制定了所謂的「公民投票法」,以非常不合理而嚴苛的規定,使公民投票幾乎不可能舉辦或通過。十年來,除了總統及國、民兩大政黨外,沒有人有能力提案公投。而所有成案的公投案,也都沒有一個通過,可見這個公投法阻遏公投的威力有多大。

  依照目前的公投法來辦理公投,不是政治人物的政治遊戲,就是在開人民的玩笑。所以,公投法制定以後,我所參與的核四公投促進會,就不再談核四公投,而只要求補正公投法。因為公投法如果不做合理的補正,依該法舉辦公投事實上不會有任何意義。

  目前,行政院所擬「你是不是同意停建核四?」的公投題目,以目前的公投法和以往的經驗來看,很不可能有百分之五十以上的選民出席投票,所以就算同意的比不同意的還多,行政院也可以用「沒有百分之五十以上的公民出席投票,所以公投不通過」做藉口而不停建。可以說它實際上是把台灣人民當成傻瓜的惡作劇。立法院如果通過這樣的提案,也是配合行政院耍弄人民的政治遊戲,只能讓人感到政治人物欺凌人民的惡劣行徑而已,無法解決核能四廠的爭議。何況,「核四應否停建」根本是一個錯誤的題目。因為行政院並沒有要停建核四的意願,所以不需要請問人民同意或不同意。目前,行政院所做的是繼續興蓋核四,所以行政院想要辦理公投,就應該問問人民:「你同意不同意繼續興建核四?」立法院也只有用這個題目,才能通過行政院的提議而提出公投案。

  台灣無法承受像福島那樣的核電災變,只是普通常識而已。行政院要做的是馬上停建核四,即使不想主動停建而訴諸公投,也要以「你同意不同意繼續興建核四?」做題目,並且公開承諾只要不同意的人多,就依行政權停建核四。這才是堂堂正正的處事態度,這樣的公投也才有意義。不幸目前行政院的公投擬議,充滿了心機算計,簡直是想把台灣人當成傻瓜來耍弄,一國的最高行政機關耍出這種不入流的技倆,確實讓人啼笑皆非。

【支援小組說明:本文發表於2013年2月28日。背景是去年2月,當行政院長江宜樺提議依現行公投法、以「是否同意核四停建」為題目進行公投時,林義雄先生撰文發表意見。今日掌權者竟舊議重提,支援小組乃舊文重貼,供社會大眾參考評議。】

林義雄:公民投票

  人民是國家的主人,這是民主政治最根本的含義。因此,公職人員由人民直接或間接選出,公共政策由人民直接或間接制定,也成了民主政治不可變更的原則,人民不可被剝奪、甚至不能任意放棄的權力。任何國家,如果它的法令規章積極地阻擾,或消極地使人民無法充分行使這兩項權力,就仍然不是一個充分民主的國家。

  所以二十世紀以來,隨著民主的發展,公投也大為發展。實施國際法層次的公投,如獨立、與他國合併、與他國簽立條約、是否加入歐盟、使用歐元等等的公投就有一百多次。舉辦的國家也分布到全世界,甚至於不限於民主國家,如前蘇聯的共和國就大多以公投宣布獨立。至於國內事務的公投,就更加普遍,例如美國加州,每次選舉就有幾十件公投案。前年日本福島核電災變後,義大利也因之警惕,而以公投決定廢除核電。

  選人的權力一般以選舉來實踐,制定政策的權力則由公民投票來實現。由於公職人員眾多,因此一般只選舉重要行政官員及議會議員,其他的公職就由這些議員或官員來選擇聘任。也由於公共政策繁多,因此也只就重要的政策舉行公民投票,其他的就由公職人員代為決定。重要的是,什麼才是重要公職應由公民直接選舉,什麼才是重要政策應由公民投票制定,都應該由公民自己來決定。

  什麼是應選舉的重要公職呢?一般認為是行政首長和議會議員,就中央政府來說,就是總統以及立法委員。在台灣,這已漸漸成了習慣而少有爭議。至於什麼是重要政策,就有較多意見和爭論,不過以下幾點似均應經由公民投票來決定:

一、國家主權相關事項。例如憲法之修改,與他國合併、分割成兩個國家,領土之割讓或取得,與他國戰爭、締結與主權相關的條約等。

二、行政機關施行的行政措施,立法機關通過的法案或決議,有浪費國家資源、侵害人民權益之虞時,應經公民投票認可後始能施行或生效。

三、行政或立法機關怠忽職守不施行應有的政策,不制定應有的法案,則經由公民投票命其施行或制定。

四、行政及立法機關就某政策意見不同時,交由國家主人的人民來投票決定。

  國家的主權屬於國民全體,因此有關主權之各項事務,由公民投票來決定,不須人民選出的公職來代勞,以彰顯主權在民的事實,並避免公職人員做出與人民意志相反的決定。至於行政或立法機關之公職人員,本是人民選出之代表,其不應做而做,應做而不做的各項行為,作為主人之人民,自應有適當方法令其改正,而其適當方法就是公民投票。所以公民投票有避免公職人員跋扈專擅、墮落腐化的功用。也能在政府各機關間,就政策有異見而對立時,發揮仲裁的作用。

  公民投票是人民把握最後決定權,藉以控制其選出的代表,防止其濫用權力、胡作非為以侵害人民權益的重要工具和手段。所以它的最大阻礙自然是那些想要藉著公職權位滿足私欲私利的政治人物。在台灣,建立公民投票制度的呼聲,此起彼落了十多年,在越來越多的人民認同下,立法院才遲至2003年11月27日制定了一個《公民投票法》,作為搪塞。

  這個《公民投票法》,雖聲稱「為確保國民直接民權之行使」而制定,但事實卻是要用這項法律減縮甚至排除公民投票之可能性,其反民主之心態及作法,令人驚訝。以下舉出數項極度違反民主原則及一般事理之條文,並試行列出較為合理之修正意見。

一、提案、連署成案的門檻過高

  公投法規定提案人應有最近一次總統選舉之選舉人總數的 0.5%,連署成案的人數應有選舉人總數 5%(第十條、第十二條),依目前情況,約需有九萬人才能提案,約九十萬人才能連署成案。台灣除了兩大政黨外,大概沒有其他團體或個人有能力完成這麼龐大的連署工程。

  依據現行《總統副總統選舉罷免法》,依連署方式申請登記為總統、副總統候選人,只需一個人前去中選會領表,即可成為被連署人,連署成案也只需要最近一次立法委員選舉人總數 1.5%,足見公投法提案及連署成案的門檻都高得離譜,至少應降低連署成案人數到 1.5%,也不需要求提案人數才算合理。

二、公民投票結果之計算不合理

  依公投法第三十條規定,應有投票人總數二分之一以上出席,且有效投票數超過二分之一同意者才算通過。

  民主政治接受沉默或默許的意思表示方式,當選民決定不參加投票時,事實上也代表了他的態度—願意接受任何一種結果。因此,先進民主國家不以規範投票率來衡量投票結果的有效性。而在台灣的總統副總統選舉中,也只規定選舉結果以候選人得票最多之一組為當選。透過選舉來投票產生政府官員、民意代表時,適用這樣的標準,透過公民投票來決定公共事務時,也應如此。公投法第三十條的規定,並不符合民主國家的常態,甚至只是要使所有公投案都不能通過的惡意設計。

  依據2004年舉辦公投的結果,公投案的同意票數比總統當選人的得票數來得高,但這些公投案卻依第三十條之規定,因投票率未過半,而不能通過,可見其相當不合理,似應修改為:「公民投票的結果,以得票最多者、且該最多得票數超過投票人總數四分之一者為通過。」或做其他更合理的修正。

三、不應限制行政機關之提案權

  公投法第十三條規定行政機關不得對各項議題辦理公民投票,違反的行政首長並依第五十二條的規定,處以六個月以上,三年以下有期徒刑。這種規定也是阻擾公投的惡意設計。

  當行政機關要實施某項政策,認為有必要先徵詢民意,或其政策主張與立法機關有爭執時,即可交付公民投票,由國家主人—人民決定應執行之政策,這是公民投票經常使用之情況,也是民主國家行政官員及人民應具備的基本常識。以上不准行政機關提案之規定,應無必要而該刪除。

  以上所列者,只是較嚴重之錯誤設計,其他如對公民投票事項之限制(公投法第二條),及公民投票審議委員會之設置(公投法第二、三、四等條)。公投案經通過或否決者,限制於三年或八年內不得再度提出(公投法第三十三條)等等都有再行研議之必要。至於法條文字之拙劣,語意之不明,編列體制之雜亂,更為以前各項立法所少見,而為有國會之名的立法院留下了長遠的恥辱。

  整部公投法的目的,顯然是為了阻擾人民行使公投權力,方便行政官員及立法委員規避人民之監督,以利其上下其手,遂行私利或個人意志而制定。因此施行十年來,台灣人民仍然沒能依此公投法通過一個公投案。在此惡法下,任一欠缺民主素養的行政團隊,均能肆無忌憚地推動其自以為是的政策,立法委員也能毫無顧忌地怠忽職守或制定不利大眾福祉的法案,而目前台灣的政治也因為不讓國家主人以公民投票做最後的仲裁,以至於各是其是、各非其非而陷入一團混亂中。

  造成這種混亂,最根本的原因是政治人物視人民如草芥。一旦取得政治權位,就自認為高人民一等,而拒絕接受人民的監督敦促。不同意見的政黨或政治人物,也寧願訴諸毫無理性的惡鬥,而不願由人民以公民投票來裁決是非。要終結這樣的亂象,只有建立完整的公投制度,把本來就是人民的政策制定權,交回人民的手中。因此目前的公投法必須作必要的補正,甚至廢止此一惡法,另訂完善可行的公投法。

  台灣人民如果不願忍受目前各政黨,及其政治人物所造成的政治混亂,必須聯合起來,以強大的人民力量,要求各政黨及其立法委員迅速制定一套完善可行的公投制度,讓人民能據此實行其主人權力,徹底根除目前「惡僕欺主」的現象。否則以目前掌握重要權位的各黨派政治人物的所言所行,不久的將來「台灣人民受政治人物串連宰割,國家被政治人物夥同出賣的命運」就可能到來。

林義雄
2013.9.25

討論我們要怎麼活、我們認為什麼是正確而有意義的、我們要一起做些什麼、完成什麼。這樣的討論才能讓社會整合起來。  ~Erhard Eppler

經過公民投票後,民主會更堅強,公民也會比從前更有自我意識。  ~Erhard Eppler

【支援小組說明:本文節錄自「只有香如故:林義雄家書」下冊,頁235-241。】

核四公投(給奐均的家書)

【支援小組說明:本文摘錄自「只有香如故:林義雄家書」,相片為蔡蕙香女士之畫作。】

奐均:

爸爸結束海外遊學回到台灣後,就試著把非武力抗爭的精神、理念和作法介紹給台灣社會。具體的作法,就呈現在核四公投的相關活動中。

核四就是政府要在新北市貢寮興建的台灣第四座核能發電廠。自1985年計畫要興蓋以來,就一直有相當大的反對聲浪,立法院也就凍結了已編列好的預算。1992年核四預算解凍後開始興建,但此後兩年,在立法院裡核四預算成了很難通過的重大爭議。

1994年,行政院為了避免核四預算年年在立法院引起爭議,不惜違反預算法「分年編列、逐年送審」的規定,一次編列了八年的核四預算 1,125 億。而立法院占多數的國民黨立委也準備在7月12日審議時,違法強行通過該預算,反核團體也因此準備發動強烈抗爭。當時我覺得像興建核四這麼重大、這麼有爭議的公共政策,應該交付公民投票由國家主人的人民來做決定才對,因此在7月12日以禁食的方式呼應反核團體推動「核四公投、十萬簽名」的行動,在六天中獲得了十一萬五千多人的簽名響應。

簽名活動後,我和幾位長期關心台灣社會發展的朋友組成了「核四公投促進會」,明定宗旨為:經由促進「用公民投票決定應否興建核四,來喚醒台灣人民的主人意識、培養台灣人民行使主人權利的能力」。所以這個促進會所追求的目標簡單地說,就是要促使台灣人民能夠有主人意識、有主人能力,因而能真正地「當家作主」。至於核四只是公投的議題,核四公投只不過是達到「人民作主」這個目標的手段而已。所以不管擁核、反核的人只要同意核四是否興建應由公民投票來決定就可以參加,只是發起的人大多有或深或淺的反核色彩,使得社會很輕易地把它歸類為反核團體,而完全漠視了它本來追求的目標——人民作主。

當然,反核也沒有錯。自1985年以來,反核人士的抗爭活動,次數之多、時間之長、程度之激烈,遠非反對其他不當公共政策之活動可比擬。例如:

一、 遊行示威、說明會、座談會、禁食、靜坐抗議等大大小小的反核活動已經無法計數。
二、 超過一千名的大學教授多次連署反核四聲明。
三、 每逢立法院審查核四預算,院外就有禁食靜坐、大遊行等抗爭行動以阻止核四預算的通過。
四、 核四建廠過程中,廠址附近居民抗爭不斷。
五、 新北市、台北市、宜蘭縣分別為核四案舉辦縣民、市民公投。

會有這麼多的抗爭活動,必定有它極為堅強的理由,其中包括:

一、 台灣不缺電

2000年時,民進黨政府停建核四遭到國民黨占多數的立法院反對,經過一番胡纏濫打後,不得已而復建。其實那時候就有充分的資料顯示台灣根本不會缺電。因為:

1.台灣各火力發電廠的機組全部汰舊換新,增加的發電量就多於核四廠。而費用比興建核四廠的三千多億便宜多了。

2.依當時的經濟部資料,到2005年時,汽電共生與再生能源增加的發電量有 241 萬瓩,已接近核四廠的發電量。也就是說,如果在這方面多用點心力,就沒必要蓋核四廠。

3.核四興建後,政府又於1995年開放多家民營電廠,發電總量為 818 萬瓩,相當於三座核四廠,這個事實使得核四的興建,顯得浪費而沒必要。

二、 核四不是什麼萬靈丹

2000年反對核四停建的人,把核四說得比什麼都重要,好像它是什麼靈丹妙藥,有了它就會生活舒適、經濟起飛。不蓋核四,就會沒電可用,就會經濟衰退。其實,核四如果順利完工,可生產 270 萬瓩電力,大約相當於當時全國總發電量 3,438 萬瓩的 1/13。也就是說,假定原來有13度電可用,蓋好了核四就有 14 度電可用了,13 與 14 之間差那麼多嗎?少了這一度就真會使我們「沒電可用、經濟衰退」嗎?絕對不會!反對停建的人只不過危言聳聽而已。

我們在前面已經說明,台灣不會缺電。因為第一項的替代方案如果順利完成,就足足有五座核四廠的發電量,哪裡還需要花三千多億去蓋它。縱使那些替代方案都不成功,又沒有核四廠,也只不過是要我們努力學習節約用電的方法,在 14 度中省下一度而已。可見沒有核四廠,根本不會對我們有什麼大影響。

三、 核四是禍根

沒有核四廠,對我們不會有什麼影響,有了核四廠,卻對我們有天大的影響,因為它埋下了可能毀滅台灣的禍根。

核電災變無法完全避免,萬一發生,對人民健康、財產甚至生命的傷害,對土地環境的破壞,都可能巨大到無從估計、無法彌補。像車諾比的災變如果發生在核一、核二或核四,至少北台灣將成為廢墟,不能住人,其他地方,也只有沒能力逃到外國的人才不得不住。又因為台灣地狹人稠,加上缺乏核能災變緊急應變所需之人力、設備和平時充分的演練,一旦災變發生,根本無法在短時間內疏散,北部七百萬人以上的人口,如果僥倖逃過一死,也有一大部分會受到輻射傷害,而在幾年後得癌症死亡。(以台灣的人口、土地面積和交通設備,事實上也不可能有讓七百萬人安全的逃生方法。)

雖然有這麼堅強的反核理由,可是由於興建核電廠牽涉到許多人的既得利益,而操控台灣政局的又是極度反民主的國民黨,它不但藐視反核行動,也對公投的訴求不屑一顧,甚至在前年福島核災後,主政者仍然不知警惕,宣稱核電政策不變。在如此不利的情況下,核四公投促進會自1994年9月13日成立以來,也有以下的各項活動:

1.1994年9月21日展開環島千里苦行,10月25日結束,在35天中走了一千零五公里,散發傳單20萬份。接著在全台灣分區舉辦六場千里苦行檢討會。
2. 1995年2月舉辦三個梯次的「帶組員講習營」,3月舉辦「講員研討營」。
3. 1995年5月舉辦「核四公投、千人守夜」的靜坐立法院行動。
4. 1996年促成台北市舉辦核四公投,投票率為 58%,其中不同意興建核四的人占 53%,同意的占46%。
5. 1997年舉辦第二次千里苦行。
6. 1998年促成宜蘭縣舉辦核四公投,投票率為44%,不同意興建核四的人占 64%,同意的占 36%。
7. 2002年舉辦第三次千里苦行。
8. 2003年三月發起「誠信立國」行動。
9. 2003年十一月,因立法院制定箝制人民公投權利的「公民投票法」,因而積極以各項行動要求相關機關及政黨補正公投法。
10. 2009年發起「人民作主」行動,展開環島千里苦行,從11月8日到12月26日,走了1031公里。

除了以上主要活動外,核四公投促進會自成立以來,就持續有社區苦行、分發傳單、志工講習營、志工聯誼會等各項活動。在進行這些行動時,總統府、行政院、立法院以及各政黨(主要是立法院占多數的國民黨),都成了核四公投志工,以拜會、靜坐、禁食、繞行等行動表達訴求的對象。

在台灣,核四公投促進會算是活動比較多的一個社運團體,但十多年來除了誠信立國行動的立委減半訴求外,可說是一事無成。今天核四照蓋不誤,並且預算不斷追加。公投更是淒慘,只引來一個箝制人民公投權利的「公民投票法」,使得沒有公投法以前,新北市、宜蘭縣、台北市都可以舉辦核四公投,現在行政首長如果辦公投,依公民投票法的規定,就會被判刑坐牢了。

會一事無成原因很多。我和其他執行委員的努力不夠,當然是一個原因,但更重要的是一般人民對非武力抗爭的理念和方法很是陌生,對苦行、靜坐、禁食等行動方法,不敢輕易嘗試,對公開、團結、守紀律等要求也不習慣。所以每次活動參與的人都不多,最多的一、兩次也只不過千人左右。對我來說,核四公投幾乎是一次失敗的嘗試,我只能希望將來還會有人認知非武力抗爭的價值,而繼續傳播推廣它。值得安慰的是,因為發起並參與了這個運動,我遇見了許多值得敬重的台灣人,其中有些成了長存我心中的好友。


平安

爸爸
2013.5.17

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